对外经贸大学副教授江山：政府发放消费券应注重维护竞争秩序

日前，合肥、南京、济南、杭州、深圳、广西等地先后宣布发放消费，以刺激消费，助力经济复苏。有的地方政府指定单一互联网平台合作发放消费券，引发法律界关注。比如杭州发放16.8亿元消费券，消费者只有通过支付宝消费才能直接抵扣;南京、广西也是地方政府联合阿里巴巴、支付宝独家发放消费券。

有观点认为，消费券对于疫情之后经济复苏固然有直接作用，但如果政府指定单一互联网平台合作，不仅破坏了市场竞争的公平性，也直接影响了消费者的自由选择权，与政府希望让消费者真正享受到实惠的初衷相违背。记者就相关法律问题采访了对外经贸大学法学院副教授江山。

记者：各地政府先后推出消费券，在当前复工复产背景下能起到什么作用？

江山：消费券不是个新生事物，之前在经济危机或金融危机的时候，不少国家都发放过相关消费券。2009年前后，国内多地也试水过消费券，对直接拉动内需，进而促进扩大生产具有重要作用。从法律上看，相比于直接给予企业补贴，政府发放消费券给消费者端，引发的竞争关切和违规风险更小。

记者：对于政府发放消费券应注重市场公平竞争，有何法律明文规定么？

江山：在法律层面，我国《反垄断法》第三十二条明确规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

不仅如此，国务院2016年发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，实施公平竞争审查制度，规定“政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。”其中，就市场准入和退出的审查标准规定，“不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。”

在此基础上，2017年《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》，在市场准入和退出标准方面还明确提出，“不得限定经营者的商品和服务”，其中就包括行政机关通过“不予接入平台或者网络等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”的行为。

从反垄断法到公平竞争审查意见，都能看出国家对这一类政府限定交易的行为所引发的竞争影响，在法律层面是严正关切的态度。疫情之后迫切促经济回暖这本身无可厚非，但行政主体主导的刺激消费措施的制定和执行，还应回归到法律框架中来。

记者：上述法律中有没有列明一些例外情况？

江山：在《反垄断法》中，没有明确规定上述行政性垄断行为存在例外。而根据中国的公平竞争审查制度，存在例外规定，如果政策制定机关的相关政策措施是为维护国家的经济安全、文化安全，为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的，以及为实现社会公共利益的，可以纳入例外情形进行考量。

但是，即便纳入例外情况考虑，也应必须同时满足下列条件：一是对实现政策目的不可或缺，就是说实现政策目标而言，不存在对竞争限制更小的方式;二是，不会严重排除和限制市场竞争;三是，明确实施期限。

如果发放消费券的相关政府主体认为自身行为属于例外情形的，应当作出说明。其中，需要着重考量是不是存在对竞争限制更小的方式。否则，对于这类措施，如果经过公平竞争审查，认定为具有排除、限制竞争效果的，应当不予以出台或者调整至符合相关要求后出台。

记者：政府指定单一互联网平台合作发放消费券，对消费者有哪些影响？

江山：应当基于发放消费券的政策目标，审视消费券发放的方式。仅使用互联网平台，以及仅使用单一互联网平台发放消费券，即便基于效率的考量，也应当兼顾公平、确保竞争秩序。

一方面，仅使用互联网平台发放消费券，可能存在可获得性问题。比如有一些老人和弱势群体不会或不便使用互联网平台，如何让他们也能更加便捷地享受到这一普惠福利?是否可以通过同步发行实体消费券的方式，与互联网平台发放的电子消费券相补充，使得不便使用互联网平台的消费者同样可以公平获益。

另一方面，只用单一互联网平台，会增加消费者的转换成本，或者说是直接减少消费者的选择。一旦限定，消费者只能通过特定平台上申领和使用消费券，实际上等于政府赋予了该平台在特定交易和服务中的支配地位，将强化平台的锁定效果。如果能多些符合要求的经营者参与进来，不仅能给消费者更多自由选择，也能够广泛地带动上下游产业链的复苏，更符合刺激需求带动生产、就业，全面恢复经济的初衷。

记者：有观点认为，政府如果通过招投标和一些企业达成合作协议，就会更合规。你对此怎么看？

江山：招投标是合规的一种方式，具体是否使用这种方法取决于政府的选择。不论采取何种方式，需要保证的核心要素，就是符合《反垄断法》和公平竞争审查的标准。政府可以基于非歧视性的方式来设定一定的准入资质，所有符合标准的竞争者都应该有准入资格。比如在政府的市政app上注册领取后，可以获取一个通用二维码，在各大平台上都能使用。类似做法在当下互联网科技背景下应该不存在太大难度。

总体来说，只有市场竞争秩序得以维护，消费者可以自由选择，才可以消除社会各界的一些质疑，也能更好地回归到消费券发放的初衷。从疫情下国民经济受到的影响来看，今年各地或会陆续出台一些刺激消费的政策。希望地方政府能在法律框架下兼顾效率和公平，维护市场竞争，让更多人、更多行业受益。